Interpelacja w sprawie niewykorzystania przez Ministerstwo Infrastruktury rekomendacji legislacyjnych wynikających z zamówionej i sfinansowanej ze środków publicznych analizy skali wykluczenia komunikacyjnego na obszarze Polski oraz dalszych działań resortu po zawetowaniu ustawy z dnia 31 lipca 2026 r. o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw

Szanowny Panie Ministrze,

na podstawie art. 192 ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zwracam się do Pana Ministra z interpelacją w sprawie relacji między ustaleniami sfinansowanej ze środków publicznych analizy skali wykluczenia komunikacyjnego na obszarze Polski a treścią przygotowanej przez kierowany przez Pana resort nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, która w dniu 20 sierpnia 2026 r. została zawetowana przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, oraz w sprawie dalszych działań resortu w tej sprawie.

Przedmiot analizy. W ramach Strategicznego Programu Badań Naukowych i Prac Rozwojowych „Społeczny i gospodarczy rozwój Polski w warunkach globalizujących się rynków” GOSPOSTRATEG V, finansowanego przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, konsorcjum czterech uczelni technicznych - Politechniki Poznańskiej, Gdańskiej, Śląskiej i Warszawskiej - zrealizowało w latach 2021-2025 projekt „Analiza skali wykluczenia komunikacyjnego na obszarze Polski wraz z rekomendacjami zmian legislacyjnych w kontekście publicznego transportu zbiorowego” (akronim T-Included). Zgodnie z informacją opublikowaną przez Ministerstwo Infrastruktury wartość projektu wyniosła 3 973 240,55 zł, a w jego ramach powstał raport końcowy oraz 21 raportów cząstkowych. Raporty cząstkowe zawierające rekomendacje legislacyjne noszą daty luty i kwiecień 2025 r., a resort opublikował komplet dokumentów na swojej stronie w dniu 12 marca 2026 r. - a więc przed przyjęciem przez Radę Ministrów projektu nowelizacji w dniu 9 czerwca 2026 r.

W komunikacie Ministerstwa Infrastruktury z 2 lipca 2026 r. wskazano, że raport powstał na zlecenie resortu, stanowi pierwszą w historii kompleksową ocenę skali zjawiska, a analiza objęła około 97-99% kursów publicznego transportu zbiorowego w poszczególnych województwach. W tym samym komunikacie resort podaje, powołując się na wyniki raportu, że wykluczenie transportowe dotyka blisko 30% mieszkańców Polski, to jest około 10 mln osób, oraz stwierdza, że ustawa „powstała w oparciu o postulaty branży, potrzeby pasażerów oraz wyniki badań naukowych”.

Dwa raporty cząstkowe mają charakter bezpośrednio wdrożeniowy. Raport z Zadania 16 (Politechnika Warszawska, 28 lutego 2025 r.) zawiera katalog 35 najlepszych praktyk zagranicznych z sześciu państw europejskich wraz z ich oceną porównawczą oraz pięć rekomendacji kierunkowych dla Polski. Raport z Zadania 19 (Politechnika Warszawska, 30 kwietnia 2025 r., 193 strony) zawiera 18 propozycji legislacyjnych sformułowanych w postaci gotowych brzmień przepisów wraz z uzasadnieniami, opracowanych w wersji finalnej po konsultacjach z jednostkami samorządu terytorialnego. Projekt wytworzył ponadto - zgodnie z wykazem zadań opublikowanym przez resort - podsystem informacji o funkcjonowaniu publicznego transportu zbiorowego, wskaźnik poziomu zagrożenia wykluczeniem komunikacyjnym, cyfrową mapę obszarów zagrożonych wykluczeniem, podsystem monitorowania poziomu wykluczenia komunikacyjnego oraz dokumentację wdrożeniową i atlasy obszarów wykluczenia.

Stan procesu legislacyjnego. Rządowy projekt nowelizacji, zawarty w druku sejmowym nr 2700, został przyjęty przez Radę Ministrów 9 czerwca 2026 r. i uchwalony przez Sejm 17 lipca 2026 r.; po rozpatrzeniu poprawek Senatu tekst ustawy został ustalony ostatecznie w dniu 31 lipca 2026 r. W dniu 20 sierpnia 2026 r. prezydent Rzeczypospolitej Polskiej odmówił podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem przekazał ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 122 ust. 5 Konstytucji RP; ponowne uchwalenie ustawy wymaga większości 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Oznacza to, że prace nad reformą, prowadzone od powołania przez Pana Ministra Zespołu Eksperckiego do spraw przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu w październiku 2024 r., nie doprowadziły dotąd do zmiany stanu prawnego.

Motywy weta a zaniechania resortu. Zwracam uwagę, że trzy główne zarzuty podniesione przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wobec zawetowanej ustawy dotyczą obszarów, w których raport z Zadania 19 zawierał gotowe rozwiązania odmienne od przyjętych przez resort. Odnotowuję przy tym, że - jak przypomniała Kancelaria Prezydenta - rozwiązania zbliżone do zakwestionowanych zostały zawetowane już w listopadzie 2025 r., gdy rząd zamierzał skrócić maksymalny okres umów o dopłatę z 10 do 3 lat.

Po pierwsze - stabilność finansowania i długość umów. Prezydent wskazał, że ustawa skraca okres umów z przewoźnikami z dziesięciu do pięciu lat, co przy braku stabilności finansowania może prowadzić do likwidacji połączeń. Obowiązujący art. 11d ust. 5 ustawy o Funduszu przewiduje umowę o dopłatę zawieraną na czas oznaczony nie dłuższy niż 10 lat. Zawetowana ustawa nadawała temu przepisowi brzmienie, zgodnie z którym umowa jest zawierana na 1 rok budżetowy, a jedynie umowa obejmująca linie zapewniające minimalne usługi mogła być zawarta na okres nie dłuższy niż 5 lat; jednocześnie obniżała w art. 9a ust. 2 limit środków angażowanych w umowy wieloletnie z obowiązujących 70% do 40% kwoty przekazanej dla województwa w roku poprzednim. Związek Powiatów Polskich w konsultacjach publicznych wskazywał, że zwrot z inwestycji w nowy autobus następuje po około siedmiu latach, oceniał, że proponowane rozwiązania sprowadzają kontraktowanie w praktyce do kontraktowania rocznego i mogą skutkować masowym nieprzedłużaniem umów z operatorami, oraz postulował umożliwienie zawierania umów na obsługę linii realizujących minimalne usługi nawet na okres do 10 lat.

Po drugie - pozycja gminy. Prezydent zarzucił ustawie, że przesuwa gminy - podmioty położone najbliżej mieszkańców - na koniec kolejki po środki z Funduszu. Zarzut ten znajduje potwierdzenie w treści przepisów. Zgodnie z obowiązującym art. 11a ust. 2 ustawy o Funduszu pierwszeństwo w objęciu dopłatą przysługuje w kolejności: gminom, związkom międzygminnym, związkom powiatowo-gminnym, powiatom, związkom powiatów i województwom - a więc gmina jest dziś na miejscu pierwszym. Zawetowana ustawa uchylała art. 11a–11c i wprowadzała w art. 10a ust. 2b nową kolejność, w której gmina zajmowała miejsce ostatnie, siódme. Uchylenie art. 11a oznaczało przy tym likwidację dotychczasowych kryteriów oceny wniosków, w tym kryterium realizacji potrzeb osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej oraz kryterium indywidualnego wskaźnika zamożności jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowo, zgodnie z art. 5b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, za linię utworzoną w celu przeciwdziałania wykluczeniu transportowemu uznawano wyłącznie linię spełniającą wymagania art. 5a ust. 1 pkt 1, a więc nieobejmującą poziomu gminnego. Związek Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej oceniał w konsultacjach, że zaproponowane rozwiązania niosą ryzyko zamiany deklarowanego celu w efekt odwrotny od zamierzonego, wskazywał na sprzyjanie koncentracji środków w większych ośrodkach kosztem obszarów wiejskich i postulował odejście od sztywnej kolejności na rzecz dopłat uzależnionych od skali wykluczenia transportowego na danym obszarze.

Po trzecie - przejazd na żądanie zamiast regularnych kursów. Prezydent zakwestionował zastępowanie regularnych połączeń autobusowych przejazdem na żądanie realizowanym samochodem osobowym, w szczególności wobec niezagwarantowania przy takich przejazdach ustawowych ulg dla seniorów, uczniów i osób z niepełnosprawnościami. Istotnie, zgodnie z art. 42b pkt 7 zawetowanej ustawy do przejazdu na żądanie nie stosowało się uprawnień do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, a art. 5a ust. 3 dopuszczał, aby całość minimalnych usług na poziomie gminnym została zrealizowana w tej właśnie formule.

Żaden z tych trzech zarzutów nie byłby aktualny, gdyby resort przeniósł do projektu rozwiązania z zamówionego przez siebie raportu: raport z Zadania 19 rekomendował podniesienie i waloryzację dopłaty, uzależnienie dopłaty od wpływu linii na wskaźnik wykluczenia komunikacyjnego, standard częstotliwości schodzący do poziomu sołectwa oraz kategorię nieregularnego publicznego transportu zbiorowego realizowanego autobusami - a nie przewóz samochodem osobowym pozbawiony ulg ustawowych.

Rekomendacje raportu w stanowiskach strony samorządowej. Podkreślam, że o oparcie reformy na wynikach tego właśnie projektu badawczego wnioskowały w toku konsultacji publicznych organizacje samorządowe i branżowe. Związek Powiatów Polskich, oceniając, że projekt drastycznie spłyca pojęcie wykluczenia transportowego i czyni je pojęciem bez desygnatów, postulował wprost jego operacjonalizację w oparciu o wyniki badania GOSPOSTRATEG, co pozwoliłoby dotować linie na obszarach szczególnie zagrożonych wykluczeniem w większej skali niż na pozostałych. Ten sam Związek postulował wprowadzenie corocznej waloryzacji maksymalnej stawki dopłaty wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych oraz wskazywał, że przyjęty w art. 5a ust. 1 pkt 1 układ gwiaździsty nie zapewnia połączeń między sąsiednimi miastami powiatowymi. Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej ostrzegała z kolei przed pozbawieniem decyzyjności powiatów i związków powiatowo-gminnych, które jak wskazywała, stanowią najlepszy przykład oddolnej współpracy w przeciwdziałaniu wykluczeniu komunikacyjnemu. Postulaty te nie zostały uwzględnione.

Poniżej wskazuję pięć obszarów, w których rozwiązania przyjęte w zawetowanej ustawie istotnie odbiegały od ustaleń ekspertyzy zamówionej i sfinansowanej przez resort.

Po pierwsze - minimalny standard dostępności. Raport z Zadania 19 rekomenduje dodanie do ustawy art. 8a nakładającego na organizatorów obowiązek zapewnienia co najmniej 8 par kursów dziennie z każdego sołectwa liczącego powyżej 100 mieszkańców do siedziby gminy, co najmniej 12 par kursów z siedziby gminy do siedziby powiatu oraz co najmniej 16 par kursów z siedziby powiatu do siedziby województwa, wraz z sankcją w postaci wykluczenia organizatora, który nie dochowa standardu, z możliwości ubiegania się w kolejnym roku o środki Funduszu. Zawetowana ustawa regulowała tę materię w dodawanym art. 5a. Standard 4 par połączeń w dni robocze oraz 2 par w soboty i dni wolne od pracy, określony w art. 5a ust. 2 pkt 1, odnosił się wyłącznie do połączeń wskazanych w art. 5a ust. 1 pkt 1, to jest do relacji miasto wojewódzkie - siedziby powiatów oraz siedziba powiatu - siedziby gmin, co potwierdza również przywołany wyżej komunikat resortu. Dla poziomu gminnego, opisanego w art. 5a ust. 1 pkt 2 jako możliwość dojazdu do miejscowości, w których znajdują się obiekty użyteczności publicznej, ustawa nie określała żadnego standardu częstotliwości. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 2 i ust. 4 standard mógł być realizowany w ramach więcej niż jednej linii, różnymi rodzajami transportu, a także z uwzględnieniem przewozów komercyjnych wykonywanych na podstawie zezwolenia. Ustawa nie wskazywała przy tym organizatora zobowiązanego do zapewnienia minimalnych usług, nie określała terminu ich osiągnięcia ani nie przewidywała sankcji za ich niezapewnienie; dodany art. 50 pkt 1 lit. n ustawy o transporcie drogowym rozszerzał kontrolę Inspekcji Transportu Drogowego wyłącznie o obowiązki określone w art. 11g ustawy o Funduszu, dotyczące lokalizatora.

Po drugie - mierzalność zjawiska. Raport z Zadania 19 rekomenduje definicję operacyjną opartą na pięciu rozłącznych, policzalnych kryteriach: czasie dojazdu do najbliższego miasta powiatowego przekraczającym 70 minut lub do siedziby gminy przekraczającym 45 minut; dostępności pieszej do najbliższego obsługiwanego przystanku większej niż 1000 metrów; łącznej liczbie kursów mniejszej niż 8 w dniu roboczym lub 4 w dniu wolnym; liczbie kursów wykonywanych taborem przystosowanym do potrzeb osób z niepełnosprawnościami mniejszej niż 4 lub 2; oraz łącznej cenie biletu normalnego w obie strony przekraczającej 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego. Raport proponuje ponadto wskaźnik wykluczenia komunikacyjnego oraz uzależnienie dopłaty od wpływu danej linii na jego wartość. Zawetowana ustawa wprowadzała w art. 4 ust. 1 pkt 25a definicję odsyłającą: wykluczenie transportowe to brak dostępności do minimalnych usług, o których mowa w art. 5a ust. 1 i 2, albo brak zapewnienia przejazdu na żądanie. Skala zjawiska byłaby więc definiowana wysokością samego standardu - im niżej zostanie on ustawiony, tym mniejsze będzie wykluczenie w rozumieniu ustawy. Żadne z kryteriów rekomendowanych przez wykonawców projektu, w tym czas dojazdu, odległość do przystanku, cena biletu oraz dostępność taboru przystosowanego do potrzeb osób z niepełnosprawnościami, nie zostało uwzględnione. Zwracam też uwagę, że ustawa posługiwała się pojęciem „wykluczenia transportowego”, podczas gdy metodyka wypracowana w projekcie odnosi się do „wykluczenia komunikacyjnego”.

Po trzecie - finansowanie. Raport z Zadania 19 rekomenduje podniesienie i zróżnicowanie maksymalnej kwoty dopłaty do 1 wozokilometra według pojemności pojazdu - od 2,50 zł dla autobusów do 10 miejsc siedzących do 4,00 zł dla autobusów powyżej 30 miejsc - oraz mechanizm corocznej waloryzacji tej kwoty wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Jako uzasadnienie wskazano wzrost kosztów paliwa i pracy w okresie od stycznia 2020 r. do stycznia 2025 r. oraz kalkulację wskazującą rzeczywisty koszt kilometra w przedziale od 2,90 zł dla autobusu 10-miejscowego do 6,01 zł dla autobusu 45-miejscowego. Zawetowana ustawa nie zmieniała art. 11d ust. 2 ustawy o Funduszu, wobec czego maksymalna kwota dopłaty pozostawałaby na poziomie 3,00 zł, obowiązującym od 1 kwietnia 2020 r. Nie wprowadzono mechanizmu waloryzacji. Nie wprowadzono również zapowiadanej w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów (projekt nr UD232) delegacji dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia zróżnicowanej wysokości dopłaty z uwzględnieniem wielkości pojazdu - przeciwnie, art. 14 pkt 12 ustawy uchylał art. 11a–11c ustawy o Funduszu, w tym art. 11c zawierający delegację do określenia sposobu oceny i wyboru wniosków. W art. 53 ust. 1 tej ustawy dodano natomiast limity wydatków budżetu państwa na dofinansowanie Funduszu na lata 2034–2036 w kwocie 400 000 000 zł rocznie, a więc w wysokości niezmienionej od 2024 r.

Po czwarte - transport na żądanie. Rozdziały 4.10 i 5.2.9 raportu z Zadania 19 zawierają gotowe brzmienia przepisów wprowadzających do ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz do ustawy o transporcie drogowym kategorię „nieregularnego publicznego transportu zbiorowego” realizowanego autobusami, wraz z instytucją „dodatkowego punktu wymiany pasażerów”. Autorzy wskazują, że przewozy na żądanie już w Polsce funkcjonują, lecz na gruncie obowiązującego prawa nie mogą stanowić publicznego transportu zbiorowego, co wyklucza je z systemu organizacji i finansowania. Zawetowana ustawa przyjmowała rozwiązanie zasadniczo węższe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 23a przejazd na żądanie był organizowany wyłącznie przez gminę wiejską, gminę miejsko-wiejską albo związek jednostek samorządu terytorialnego, do którego taka gmina należy, i wykonywany wyłącznie w jej granicach administracyjnych, samochodem osobowym. Zgodnie z art. 42b pkt 2 punkt rozpoczęcia i zakończenia przejazdu nie mógł być zlokalizowany na obszarze miasta, zgodnie z pkt 3 przejazd wymagał zgłoszenia zapotrzebowania najpóźniej na jeden dzień przed jego wykonaniem, a zgodnie z pkt 7 nie stosowało się do niego uprawnień do ulgowych przejazdów. Dopłatę ustalono w art. 11da ust. 2 ustawy o Funduszu w kwocie nie wyższej niż 1,15 zł do kilometra, a pulę środków na ten cel ograniczono w art. 10a ust. 1 pkt 1a do nie więcej niż 10% środków przyznanych województwu. Oznaczało to, że ustawowy minimalny standard dostępności w gminie wiejskiej mógł zostać wypełniony przewozem samochodem osobowym, zamawianym z dobowym wyprzedzeniem, bez ulg ustawowych i bez możliwości dojazdu do miasta.

Po piąte - cyfryzacja informacji pasażerskiej. Raport z Zadania 19 rekomenduje dodanie rozdziału 7 w dziale II ustawy, ustanawiającego ogólnopolski system informatyczny obsługujący rozkłady jazdy, umowy o świadczenie usług, postępowania o udzielenie zamówień, wnioski o rekompensatę i o dopłatę oraz zaświadczenia, obowiązkowy dla wszystkich organizatorów, operatorów, przewoźników i zarządców dworców, z bezpłatnym dostępem dla każdego podróżnego. Rozwiązanie to jest spójne z rekomendacją z Zadania 16, w której najwyżej ocenioną praktyką w kategorii informacji pasażerskiej jest węgierska platforma EMMA, agregująca rozkłady jazdy i dane taryfowe z całego kraju. Zawetowana ustawa wprowadzała w art. 46 ust. 1 pkt 5 lit. b–f obowiązek sporządzania rozkładów jazdy z wykorzystaniem normy NeTEx CEN/TS 16614, przekazywania ich marszałkowi województwa oraz zamieszczania na stronie internetowej prowadzonej przez właściwego terytorialnie marszałka, z terminem dostosowania do 31 grudnia 2027 r. Ustawa nie przewidywała krajowej bazy rozkładów jazdy ani ogólnopolskiej wyszukiwarki połączeń.

Zwracam uwagę, że raport z Zadania 19 przyjmuje jako kamień milowy projektu potencjalne ograniczenie skali wykluczenia komunikacyjnego o co najmniej 25%, przy czym wartość ta była szacowana dla pełnego pakietu osiemnastu rekomendacji, a nie dla jego części. Zwracam również uwagę, że zgodnie z uzasadnieniem projektu oraz komunikatem resortu z 2 lipca 2026 r. fundamentem nowelizacji stały się rekomendacje Zespołu Eksperckiego do spraw przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu, powołanego przez Pana Ministra jako organ pomocniczy, który zakończył prace z dniem 31 marca 2025 r., a więc przed datą raportu z Zadania 19.

Podkreślam, że kierunek reformy - likwidacja białych plam komunikacyjnych, integracja przewozów autobusowych i kolejowych oraz cyfryzacja rozkładów jazdy - jest słuszny i od lat postulowany. Odnotowuję również rozwiązania zgodne z rekomendacjami raportu z Zadania 19, w tym zastąpienie dotychczasowego ograniczenia dopłat wyłącznie do linii niefunkcjonujących przed wejściem w życie ustawy o Funduszu wymogiem ujęcia linii w Schemacie sieci komunikacyjnej w województwie, skrócenie w art. 23 ust. 1 pkt 2 z sześciu miesięcy do trzech terminu ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy przy zamówieniach poniżej 50 000 kilometrów rocznie oraz objęcie kontrolerów biletów ochroną przewidzianą dla funkcjonariuszy publicznych.

Przedmiotem niniejszej interpelacji nie jest zatem zamiar ustawodawcy, lecz sposób gospodarowania środkami publicznymi i wiedzą wytworzoną za te środki. Państwo sfinansowało wieloletni projekt badawczy o wartości blisko czterech milionów złotych, którego produktem końcowym był gotowy projekt legislacyjny wraz z brzmieniami przepisów i uzasadnieniami, skonsultowany z samorządami. Resort opublikował te dokumenty w marcu 2026 r., a następnie przedłożył projekt istotnie od nich odmienny, odrzucając zgłaszane w konsultacjach postulaty oparcia rozwiązań na wynikach tego badania. Uchwalona ustawa została zawetowana z powodów, które w znacznej części pokrywają się z treścią nieuwzględnionych rekomendacji. Skutkiem jest utrzymanie stanu, w którym - według danych samego resortu - około 10 mln obywateli pozostaje dotkniętych wykluczeniem transportowym. Mieszkańcy obszarów wiejskich, w tym województwa lubelskiego, odczują różnicę między reformą deklarowaną a reformą rzeczywistą nie w kategoriach retorycznych, lecz w liczbie kursów w rozkładzie jazdy.

W związku z powyższym zwracam się do Pana Ministra z następującymi pytaniami:

1. W jaki sposób wyniki projektu T-Included zostały wykorzystane przy opracowaniu rządowego projektu ustawy zawartego w druku sejmowym nr 2700 oraz jaka była relacja między pracami konsorcjum czterech uczelni technicznych a pracami Zespołu Eksperckiego do spraw przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu, którego rekomendacje resort wskazuje jako fundament projektu?

2. Które spośród osiemnastu rekomendacji legislacyjnych zawartych w raporcie z Zadania 19 zostały uwzględnione w zawetowanej ustawie w całości, które w części, a które nie zostały uwzględnione - wraz ze wskazaniem przyczyn nieuwzględnienia dla każdej z nich?

[…] Pełna treść w dokumencie źródłowym.