Interpelacja w sprawie konieczności pilnej nowelizacji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zakresie zasad ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych

Szanowny Panie Ministrze,

zwracam się z interpelacją w sprawie konieczności pilnego doprecyzowania przepisów regulujących zasady ustalania i pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych.

Obowiązująca ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, mimo wielokrotnych nowelizacji, pozostaje aktem prawnym pochodzącym z zupełnie innych realiów społecznych, gospodarczych i prawnych. Jednym z przykładów niewystarczającej precyzji obecnych regulacji jest sposób ustalania opłat pobieranych na cmentarzach komunalnych.

Istota problemu sprowadza się do wzajemnej relacji art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Artykuł 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych reguluje zasady korzystania z grobów, w tym kwestie związane z pochowaniem zwłok oraz upływem ustawowego okresu ochrony grobu. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej przewiduje generalną kompetencję organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ich ustalania za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

W praktyce powstała zatem zasadnicza wątpliwość prawna: czy gmina może ustalać opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego na podstawie generalnej kompetencji wynikającej z art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, czy też art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi regulację szczególną, która ogranicza zakres dopuszczalnych opłat zasadniczo do opłat związanych z pochowaniem zwłok i korzystaniem z miejsca grzebalnego.

Problem ten nie został jednoznacznie rozstrzygnięty w sposób zapewniający stabilność prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych można bowiem dostrzec istotne rozbieżności interpretacyjne. Z jednej strony wskazywano, że art. 7 ustawy o cmentarzach nie określa wysokości opłat ani sposobu ich kalkulacji, a zatem nie stanowi przepisu szczególnego wyłączającego zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 grudnia 2024 r., sygn. III SA/Lu 644/24. Sąd wskazał wprost, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie ustala wysokości opłat ani sposobu ich ustalania, wobec czego nie może być traktowany jako przepis szczególny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Z drugiej strony w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawnia się kierunek, zgodnie z którym regulacja ustawy o cmentarzach ma charakter szczególny wobec generalnej regulacji ustawy o gospodarce komunalnej, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 lipca 2025 r., sygn. II SA/Ol 278/25

Opisany stan prawny ma znaczenie nie tylko dla samych jednostek samorządu terytorialnego, ale przede wszystkim dla mieszkańców. Opłaty cmentarne są bowiem świadczeniami, których ponoszenie jest w praktyce nieuniknione. Korzystanie z miejsca pochówku nie jest zwykłą usługą rynkową, z której obywatel może swobodnie zrezygnować. Ma ono szczególny charakter społeczny, rodzinny i kulturowy, związany z obowiązkiem zapewnienia zmarłym godnego miejsca pochówku oraz możliwością kultywowania pamięci o osobach zmarłych. Z tego względu szczególnego znaczenia nabiera zasada, zgodnie z którą obywatel powinien mieć możliwość ustalenia na podstawie przepisów prawa, w jakich granicach organ gminy może kształtować wysokość i rodzaje opłat cmentarnych. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której zakres obowiązków finansowych mieszkańców jest w znacznej mierze uzależniony od odmiennej interpretacji przepisów przez poszczególne sądy administracyjne.

Równocześnie gmina powinna mieć możliwość racjonalnego i zgodnego z prawem finansowania utrzymania cmentarzy komunalnych, w tym kosztów ich administrowania, utrzymania infrastruktury, zapewnienia bezpieczeństwa, porządku oraz realizacji innych zadań związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Nie jest zatem właściwym rozwiązaniem pozostawienie organów gmin w stanie permanentnej niepewności co do tego, jakie opłaty mogą być przez nie ustalane.

Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że problem nie ogranicza się wyłącznie do odmiennej interpretacji pojedynczych przepisów. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalnego zakresu opłat cmentarnych jest labilne, niejednoznaczne i w określonych przypadkach wzajemnie sprzeczne. Nie kwestionując konstytucyjnej roli sądów administracyjnych w kontroli działalności administracji publicznej ani prawa sądów do kształtowania wykładni prawa, należy zauważyć, że w sytuacji, gdy kolejne składy orzekające przyjmują odmienne rozumienie tych samych przepisów, konsekwencje takiego stanu rzeczy ponoszą przede wszystkim obywatele oraz jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli bowiem obywatel, gmina lub przedsiębiorca nie jest w stanie na podstawie obowiązujących przepisów przewidzieć, czy określona opłata jest prawnie dopuszczalna, dochodzi do osłabienia jednej z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Jeżeli wykładnia sądowa ujawnia systemową niejednoznaczność przepisu, właściwą reakcją ustawodawcy powinno być usunięcie tej niejednoznaczności poprzez zmianę prawa. W mojej ocenie konieczne jest zatem podjęcie przez Radę Ministrów pilnych prac legislacyjnych zmierzających do jednoznacznego uregulowania zasad ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych.

W związku z powyższym zwracam się do Pana Ministra z następującymi pytaniami:

1. Czy Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji dostrzega opisany problem związany z brakiem jednoznacznych ustawowych zasad ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, w szczególności w kontekście rozbieżności pomiędzy art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych a art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej?

2. Czy ministerstwo zamierza podjąć pilne prace legislacyjne?

3. Czy ministerstwo podziela stanowisko, że utrzymywanie się rozbieżności orzeczniczych dotyczących tak istotnej dla mieszkańców i jednostek samorządu terytorialnego kwestii może prowadzić do naruszenia zasady pewności i stabilności prawa oraz osłabiać zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa?

4. Czy ministerstwo prowadzi obecnie prace nad nowelizacją ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a jeżeli tak to jaki jest ich aktualny etap?

5. Jaki jest przewidziany przez ministerstwo harmonogram prac legislacyjnych nad zmianą ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych?