Interpelacja w sprawie braku skutecznego środka ochrony przed przewlekłością postępowań przygotowawczych w sprawach karnych skarbowych nienadzorowanych przez prokuratora

Szanowni Panowie Ministrowie,

zwracam się z interpelacją w sprawie zakresu ochrony przed przewlekłością postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe. Wątpliwość dotyczy tej części postępowań, które prowadzi finansowy organ postępowania przygotowawczego, a nadzór sprawuje organ nadrzędny, nie zaś prokurator. Celem interpelacji jest ustalenie skali zjawiska, sposobu rozpatrywania pism stron oraz stanowiska rządu w sprawie zapewnienia skutecznego środka ochrony.

Zakres obowiązujących regulacji

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, dalej: „ustawa o skardze na przewlekłość”, wiąże zakres ustawy z działaniem lub bezczynnością sądu albo prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze. Jednocześnie art. 3 pkt 1 tej ustawy przyznaje legitymację do wniesienia skargi stronie postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe. Przepis ten ma zastosowanie na etapie sądowym oraz w tych postępowaniach przygotowawczych, które prowadzi lub nadzoruje prokurator. Nie rozstrzyga jednak wprost sytuacji, w której postępowanie prowadzi finansowy organ postępowania przygotowawczego pod nadzorem organu nadrzędnego.

Zgodnie z art. 151c § 1 Kodeksu karnego skarbowego prokurator nadzoruje śledztwo prowadzone przez finansowy organ postępowania przygotowawczego. W dochodzeniu o przestępstwo skarbowe nadzór prokuratorski występuje w przypadkach wskazanych w art. 151c § 2 K.k.s. lub po objęciu sprawy nadzorem ze względu na jej wagę albo zawiłość. W sprawach o wykroczenia skarbowe nadzór prokuratorski ma charakter wyjątkowy. W pozostałych przypadkach, zgodnie z art. 151c § 3 K.k.s., nadzór sprawuje organ nadrzędny nad finansowym organem postępowania przygotowawczego.

Dodatkowa trudność wynika z art. 5 ust. 4 ustawy o skardze na przewlekłość. Przepis przewiduje wniesienie skargi dotyczącej postępowania przygotowawczego za pośrednictwem prokuratora prowadzącego lub nadzorującego to postępowanie. Ustawa nie określa drogi wniesienia skargi, gdy takiego prokuratora nie ma. Może to prowadzić do rozbieżnej kwalifikacji pism stron oraz do sytuacji, w której pismo nie zostaje przekazane sądowi, a jego dopuszczalność nie jest przedmiotem kontroli sądowej.

Kodeks karny skarbowy przewiduje mechanizmy nadzorcze. Art. 153 K.k.s. określa terminy prowadzenia postępowania i zasady ich przedłużania, a art. 167 § 1 K.k.s. reguluje rozpoznawanie zażaleń na postanowienia, zarządzenia, inne czynności lub zaniechania finansowego organu postępowania przygotowawczego. Samo istnienie tych instrumentów nie przesądza jednak, czy zapewniają one stronie dostępny i skuteczny w praktyce mechanizm przeciwdziałania nadmiernej długości całego postępowania.

Postępowanie karne skarbowe ma co do zasady charakter represyjny i może istotnie wpływać na sytuację osobistą i majątkową osoby, której przedstawiono zarzut lub której sytuacja została w inny sposób istotnie dotknięta czynnościami organów. Konwencyjny wymóg rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie może obejmować okres poprzedzający wniesienie aktu oskarżenia, jeżeli w rozumieniu autonomicznym doszło już do „oskarżenia w sprawie karnej”. Z tego względu sposób zorganizowania nadzoru nad postępowaniem nie powinien sam w sobie przesądzać o poziomie ochrony przed nadmierną długotrwałością.

Rzecznik praw obywatelskich w opinii z dnia 2 lipca 2025 r. do projektu UD227, znak II.514.4.2025, wskazał na konieczność uzupełnienia zakresu ustawy o skardze na przewlekłość o postępowania karne skarbowe prowadzone przez finansowe organy postępowania przygotowawczego. Stanowisko rzecznika potwierdza, że problem ma charakter systemowy i powinien zostać rozważony w toku prac legislacyjnych.

Zróżnicowanie ochrony strony zależnie od tego, czy postępowanie nadzoruje prokurator, czy organ administracji skarbowej, rodzi pytania w świetle art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. SK 14/18, dotyczył innej kategorii postępowania, ale wskazuje, że pominięcie określonego rodzaju spraw w ustawie o skardze na przewlekłość może wymagać oceny z perspektywy prawa do sądu. Orzeczenie to ma w niniejszej sprawie znaczenie analogiczne, nie zaś bezpośrednio rozstrzygające.

Standard konwencyjny i unijny

Art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: EKPC) nie nakazuje państwu przyjęcia jednej określonej formy środka prawnego. Środek przeciwko przewlekłości może mieć charakter przyspieszający albo kompensacyjny, a organ rozpoznający nie w każdym przypadku musi być sądem. Musi jednak zapewniać realną ochronę w prawie i praktyce. Dlatego ocena instrumentów wskazywanych przez projektodawcę powinna obejmować między innymi ich dostępność dla strony, termin rozpoznania, możliwość wydania wiążących poleceń, zdolność do przyspieszenia postępowania oraz możliwość uzyskania odpowiedniego naprawienia naruszenia.

W sprawach objętych zakresem prawa Unii Europejskiej, w szczególności dotyczących podatku od wartości dodanej lub ochrony interesów finansowych Unii, zagadnienie wymaga także oceny w świetle art. 47 w związku z art. 51 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Nie oznacza to, że prawo Unii obejmuje każde postępowanie karne skarbowe, lecz w sprawach pozostających w jego zakresie brak efektywnego środka może rodzić dodatkowe wątpliwości.

Prace nad projektem UD227

W tabeli uwag po opiniowaniu projektu UD227 z dnia 16 lipca 2026 r., w odniesieniu do uwagi rzecznika praw obywatelskich, projektodawca wskazał, że finansowe organy postępowania przygotowawczego dysponują autonomicznymi instrumentami zapewniania sprawności, a skarga na przewlekłość nie jest jedynym środkiem ochrony. Stanowisko to wymaga uzupełnienia o wskazanie konkretnych podstaw prawnych, kompetencji organów oraz danych pozwalających ocenić skuteczność tych instrumentów. Jest to szczególnie istotne wobec planowanego zakończenia rządowych prac nad projektem UD227 w III kwartale 2026 r.

Problem przewlekłości należy również rozważyć w kontekście praktyki instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych w związku z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2025 r., sygn. I FSK 1078/24, oraz wydane w tej sprawie postanowienie sygnalizacyjne potwierdzają wagę problemu instrumentalnego wykorzystywania postępowań. Kontrola przewlekłości nie zastąpi kontroli zasadności ich wszczęcia ani skutków dla przedawnienia, może jednak ograniczać następstwa wieloletniej bezczynności w postępowaniu już wszczętym.

Pytania do ministra finansów i gospodarki:

Ile postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego wszczęto, zakończono oraz prowadzono na dzień 31 grudnia za ostatnie 5 lat? Proszę o podział według rodzaju czynu, formy postępowania - śledztwo albo dochodzenie - oraz organu prowadzącego.

Jaki był średni i medianowy czas trwania postępowań zakończonych za ostatnie 5 lat, liczony od wszczęcia do zakończenia postępowania przygotowawczego, ze wskazaniem przyjętej metodologii? Jaki był na koniec każdego roku czas trwania postępowań nadal prowadzonych? Proszę także o określenie liczby postępowań trwających dłużej niż 6, 12, 24, 36 i 60 miesięcy, odrębnie dla spraw zakończonych i pozostających w toku.

Ile spośród tych postępowań było nadzorowanych przez prokuratora na podstawie art. 151c § 1 K.k.s., ile na podstawie obligatoryjnych przesłanek z art. 151c § 2 K.k.s., ile zostało objętych nadzorem ze względu na wagę lub zawiłość sprawy, a ile pozostawało pod nadzorem organu nadrzędnego zgodnie z art. 151c § 3 K.k.s.? Proszę o przedstawienie danych w porozumieniu z ministrem sprawiedliwości w zakresie informacji pozostających w dyspozycji prokuratury.

W ilu postępowaniach o przestępstwa skarbowe przedłużono termin prowadzenia postępowania na podstawie art. 153 § 1 K.k.s. ponad 3 miesiące, w ilu ponad rok oraz jaki organ wydał decyzję o przedłużeniu? Ile dochodzeń w sprawach o wykroczenia skarbowe przedłużono na podstawie art. 153 § 2 K.k.s.?

Ile pism określonych przez wnoszących jako skargi na przewlekłość na podstawie ustawy o skardze na przewlekłość wpłynęło do finansowych organów postępowania przygotowawczego lub organów nadrzędnych? Ile z nich przekazano prokuratorowi albo sądowi, ile zwrócono, pozostawiono bez dalszego biegu lub załatwiono w inny sposób?

Jaką liczbę zażaleń, skarg nadzorczych i innych pism wskazujących na nadmierną długość postępowania skierowano do organów nadrzędnych, w tym na podstawie art. 167 § 1 K.k.s.? W ilu przypadkach wydano polecenie wykonania czynności lub wyznaczono termin, zmieniono sposób nadzoru, stwierdzono nieprawidłowość, odmówiono uwzględnienia pisma albo zastosowano inny środek? Jaki był średni czas rozpoznania tych pism?

Pytania do ministra sprawiedliwości:

Jaka liczbę skarg na przewlekłość dotyczących postępowań przygotowawczych prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego wpłynęła do sądów powszechnych? Ile odrzucono z powodu uznania, że postępowanie nie było prowadzone ani nadzorowane przez prokuratora, ile oddalono, a ile uwzględniono?

Ile spraw dotyczących przewlekłości takich postępowań zostało w tym okresie zakomunikowanych rządowi przez Europejski Trybunał Praw Człowieka? Ile zakończyło się wyrokiem stwierdzającym naruszenie, ugodą, deklaracją jednostronną albo decyzją o niedopuszczalności i jakie kwoty wypłacił Skarb Państwa?

Jak Ministerstwo Sprawiedliwości ocenia relację między art. 1 ust. 1 a art. 3 pkt 1 ustawy o skardze na przewlekłość? Proszę o wskazanie, na jakich etapach i w jakich formach postępowań karnych skarbowych skarga przysługuje, a w jakich - według stanowiska ministerstwa - nie może zostać wniesiona.

Jakie konkretne instrumenty, określone w toku prac nad projektem UD227 jako autonomiczne środki zapewniania sprawności postępowań, przysługują stronie postępowania nienadzorowanego przez prokuratora? Proszę również o wyjaśnienie, na podstawie jakich danych ministerstwo uznaje te środki za skuteczne w prawie i praktyce w rozumieniu art. 13 EKPC.

Czy różnica w ustrojowym statusie organu prowadzącego lub nadzorującego postępowanie stanowi, zdaniem ministerstwa, wystarczające uzasadnienie odmiennego zakresu ochrony przed przewlekłością? Proszę przedstawić ocenę w świetle art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC, a w sprawach objętych prawem Unii także art. 47 w związku z art. 51 Karty praw podstawowych UE. Czy przeprowadzono formalną ocenę ryzyka postępowań przed ETPC lub TSUE wynikającego z obecnego modelu?

Czy ministerstwo zamierza uzupełnić projekt UD227 albo przygotować odrębną zmianę ustawy obejmującą postępowania przygotowawcze w sprawach karnych skarbowych prowadzonych przez finansowe organy i nienadzorowanych przez prokuratora?

Z poważaniem

Paweł Śliz

Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej